国民皆年金（こくみんかいねんきん、）は、日本において、原則としてすべての住民をいずれかの公的年金制度の適用対象とする体制である。民間企業の被用者や公務員とは別に、それまで公的年金の対象外であった自営業者、農林漁業者などを対象とする国民年金が全面施行された1961年4月に、国民皆年金が実現したとされる。
国民皆年金は、すべての者に同額の年金を無条件で支給する制度を意味するものではない。日本では、保険料の拠出を基礎とする社会保険方式を原則とし、国庫負担、保険料免除、障害年金、遺族年金などを組み合わせている。また、1961年の制度は既存の厚生年金・共済年金と新設の国民年金が並立する体制であり、全国民が一つの制度へ統合されたわけではなかった。1985年の制度改正によって全国民共通の基礎年金が導入され、現在の二階建ての制度体系が形成された。
概要 現在の日本の公的年金制度は、すべての加入者に共通する国民年金と、会社員・公務員などが加入する厚生年金を組み合わせた二階建ての構造を採っている。国民年金からは基礎年金が支給され、厚生年金の加入者には基礎年金に加えて報酬比例部分の厚生年金が支給される。
国民年金の被保険者は、次の三つに区分される。
第1号被保険者 - 日本国内に住所を有する20歳以上60歳未満の者のうち、第2号被保険者および第3号被保険者でない者。自営業者、学生、無職者などが含まれる。 第2号被保険者 - 厚生年金保険の被保険者。 第3号被保険者 - 第2号被保険者に扶養される20歳以上60歳未満の配偶者で、法令上の要件を満たす者。
第1号被保険者は定額の保険料を納付する。第2号被保険者は報酬に応じた厚生年金保険料を事業主と折半で負担し、その保険料の一部が基礎年金の財源に充てられる。第3号被保険者は個別に国民年金保険料を納付せず、第2号被保険者が加入する被用者年金制度全体が基礎年金の費用を負担する。
国民年金法は、老齢だけでなく、障害または死亡によって生活の安定が損なわれることを国民の共同連帯によって防止することを目的としている。このため、国民皆年金の対象となる給付には、老齢基礎年金だけでなく、障害基礎年金と遺族基礎年金も含まれる。
成立以前 日本の被用者を対象とする公的年金制度は、1941年に制定され、1942年に実施された労働者年金保険制度に始まる。当初の対象は工場などで働く男子労働者であったが、1944年に厚生年金保険へ改称され、事務職員や女性にも適用対象が拡大された。
終戦後のインフレーションによって積立金の実質価値が低下し、保険料負担も困難となったため、1948年には保険料率の引下げなどの暫定措置が講じられた。1954年の厚生年金保険法改正では、定額部分と報酬比例部分から成る老齢年金が導入され、男子の支給開始年齢を55歳から60歳へ段階的に引き上げることなどが決められた。
一方、厚生年金や公務員等の共済年金は職域を基礎とする制度であり、自営業者、農林漁業者、零細事業所の労働者、無業者などの多くは公的年金制度の対象外であった。新川敏光によれば、国民年金の創設によって、それまで年金制度を持たなかった就業者の約3分の2を対象とする制度が設けられた。
戦後の経済復興に伴う核家族化、人口の都市集中、親族扶養の変化、将来の人口高齢化への見通しを背景に、職業にかかわらず老齢、障害、死亡に備える公的年金を整備する必要性が高まった。一圓光彌によれば、皆年金が成立する以前には、高齢者の生活は子どもなど親族による扶養に大きく依存し、公的年金を主な生活手段とする者は限られていた。
制度設計をめぐる議論 国民年金の制度設計では、既存の厚生年金・共済年金を残したまま未適用者を対象とするか、既存制度の加入者を含めて国民年金へ二重に加入させるか、既存制度を再編して全国民を一つの制度へ統合するかが検討された。
1957年に厚生省が任命した国民年金委員は、1958年3月の「国民年金制度検討試案要綱」で、現行の公的年金制度が適用されない被用者、自営業者、家族従業者を国民年金の対象とする案を示した。社会保障制度審議会も、将来的な制度統合を目標としつつ、当面は既存制度の適用外にある者を対象とする制度を設ける案を採った。その結果、厚生年金・共済年金と国民年金が並立する「分立型」の皆年金体制が形成された。
財源については、税を財源として保険料の拠出を必要としない無拠出制と、加入者の保険料を主要財源とする拠出制が検討された。政府は、拠出制の社会保険方式を基本とし、低所得者への保険料免除と国庫負担を組み合わせる方式を採用した。一圓は、社会保険方式について、所得に応じた拠出を通じて老後に備える強い保障手段である一方、低所得者や不安定な就業者へ十分な保障を提供しにくい性質を持つと述べている。
制度発足時に既に高齢であった者や、障害などのために拠出制年金の受給資格を得られない者については、税を財源とする無拠出の福祉年金を設けることとされた。これにより、拠出制を原則としながら、制度への加入期間を確保できない者を公費による給付で補完する構成となった。
1961年の実現 第2次岸内閣は1959年2月4日に国民年金法案を第31回国会へ提出し、同法案は同年4月8日に成立、4月16日に公布された。制定時の国民年金法は、国民の老齢、障害、死亡による生活の不安定を「国民の共同連帯」によって防止することを制度目的として掲げた。
国民年金法に基づき、無拠出制の老齢福祉年金、障害福祉年金、母子福祉年金などは1959年11月から支給され、拠出制の国民年金は1961年4月から全面的に実施された。厚生省は、この拠出制国民年金の実施をもって「国民皆年金」が実現したとしている。
発足時の国民年金は、20歳から59歳までの日本国民のうち、厚生年金・共済年金などの対象とならない者を被保険者とした。保険料は所得にかかわらない定額制で、無業者など保険料負担が困難な者には免除制度が設けられた。拠出制給付は原則として保険料を納付した期間に応じて支給され、給付費の3分の1を国庫が負担した。
高齢のため必要な加入期間を満たせない者や、制度発足前から障害のあった者などには、全額を国庫負担とする福祉年金が支給された。したがって、発足時の国民皆年金は、保険料を納付する拠出制年金と、拠出が困難または不可能な者を対象とする無拠出年金を組み合わせた制度であった。
一方、1961年時点では、厚生年金・共済年金加入者の被扶養配偶者や学生の一部は国民年金の強制適用ではなく、任意加入とされていた。また、国民年金には国籍要件があり、外国人住民は対象外であった。国籍要件は、日本が難民の地位に関する条約を批准したことに伴う1982年の法改正によって撤廃された。
制度の充実 高度経済成長による所得水準の上昇を背景に、1960年代から1970年代にかけて公的年金の給付水準が引き上げられた。国民年金では、1966年に25年間保険料を納付した場合の老齢年金を月額5,000円とし、夫婦で月額1万円となる「夫婦1万円年金」が実現した。
1969年には厚生年金と国民年金で「夫婦2万円年金」が実現し、1973年の改正では、物価の変動に応じて年金額を改定する物価スライド制と、過去の標準報酬を賃金上昇に応じて再評価する仕組みが導入された。国民皆年金の成立後、公的年金は制度への加入を確保する段階から、給付水準を改善する段階へ移行した。
一方、制度ごとに加入者、保険料、給付水準、財政基盤が異なり、産業構造や就業構造の変化によって加入者数が減少する制度も生じた。1980年代には、国民年金、厚生年金、各種共済年金が分立する体制の下で生じた制度間格差、給付の重複、財政上の不均衡、女性の年金権などが改革課題となった。
1985年改正と基礎年金 1985年の国民年金法等の改正は、全国民共通の基礎年金を導入し、分立していた各制度を基礎年金を一階部分とする体系へ再編した。改正法は1986年4月に施行され、国民年金は自営業者などだけを対象とする制度から、全国民に共通する基礎年金を支給する制度へ転換した。
改正後は、自営業者・学生・無職者などを第1号被保険者、厚生年金の加入者を第2号被保険者、第2号被保険者に扶養される配偶者を第3号被保険者として国民年金へ位置付けた。厚生年金・共済年金の加入者も同時に国民年金の加入者となり、基礎年金の上に報酬比例年金が支給される構造となった。
それまで被用者年金加入者の被扶養配偶者は国民年金への任意加入とされていたが、第3号被保険者制度の創設によって強制適用の対象となり、本人名義の基礎年金を取得する仕組みが設けられた。また、障害者に対する保障は障害基礎年金へ再編され、20歳前に初診日のある障害についても所得制限付きの無拠出給付が設けられた。
百瀬優と山田篤裕は、1985年改正を、産業・就業構造の変化、制度間の格差、人口高齢化、国の財政状況を背景に、制度の持続可能性を高めるために行われた抜本的な改革と位置付けている。同改正には基礎年金の導入だけでなく、将来の給付水準の抑制や国庫負担の見直しも含まれていた。
「皆年金」の意味 国民皆年金における「皆」は、原則としてすべての住民が公的年金制度の適用対象となることを表す。すべての者が同じ年金制度に加入すること、同額の保険料を負担すること、または同額の給付を受けることを意味しない。
1961年の国民皆年金は、職域別の厚生年金・共済年金と、これらの適用を受けない者のための国民年金を組み合わせることによって、制度上の空白を埋めるものであった。1985年改正後は、国民年金を全国民共通の基礎年金として位置付け、その上に被用者の報酬比例年金を設けることで、制度間に共通する部分が形成された。
国民皆年金は制度への適用を表す概念であり、すべての加入者に年金の受給権が必ず発生することを意味しない。老齢基礎年金を受給するには、保険料納付済期間と保険料免除期間などを合わせた受給資格期間を満たす必要があり、給付額も保険料納付期間などによって異なる。障害基礎年金と遺族基礎年金についても、原則として一定の保険料納付要件が設けられている。
低所得、失業、学生であることなどを理由に保険料を納付することが困難な者には、全額・一部免除、納付猶予、学生納付特例などの制度が設けられている。免除期間は老齢基礎年金の受給資格期間へ算入されるが、国庫負担分などを除き、全額納付した場合より年金額が低くなる。
評価と課題 一圓光彌は、皆年金について、職業や所得獲得形態にかかわらず全国民へ公的年金の適用を広げ、親族扶養へ依存していた高齢期の生活保障を社会的な制度へ移した点に意義があるとする一方、社会保険方式は低所得者や不安定就業者への保障が弱くなりやすいと述べている。
新川敏光は、1961年の国民年金が、多額の国庫負担を導入した共同負担の制度でありながら、発足時には各自が自らの老後へ備える積立方式として説明されたことを指摘している。新川は、その後、基礎年金の導入や賦課方式への移行によって世代間・制度間の連帯が強まった一方、その変化が十分に説明されなかったことが制度への理解と信頼を弱めたと論じている。
第1号被保険者には自営業者だけでなく、失業者、非正規雇用者、低所得者なども含まれるため、定額保険料の負担能力には大きな差がある。国立国会図書館の調査は、雇用・所得の不安定化が国民年金保険料の未納と制度の空洞化に関係しているとし、免除制度の周知、被用者年金の適用拡大、徴収体制などを課題として挙げている。
第3号被保険者制度については、被扶養配偶者に本人名義の基礎年金を保障した点が評価される一方、自ら保険料を納付する共働き世帯、単身者、第1号被保険者との負担上の公平や、就業調整との関係が議論されてきた。
関連項目 国民年金 国民年金法 厚生年金 基礎年金 国民皆保険 社会保険 老齢年金 障害年金 遺族年金 年金未納問題 社会保障改革
脚注