社会保障改革（しゃかいほしょうかいかく、、）は、人口構造、雇用形態、家族構成、疾病構造、経済・財政状況などの変化に対応するため、社会保障制度の対象者、給付、負担、財源、運営方法およびサービス提供体制を見直すことである。社会保障制度改革とも呼ばれる。
改革の対象には、年金、医療保険、介護保険、雇用保険、労働災害補償、子ども・子育て支援、障害者支援、生活保護などが含まれる。日本の厚生労働省は、社会保障制度を「社会保険」「社会福祉」「公的扶助」「保健医療・公衆衛生」から構成され、生涯にわたり生活を支える制度と説明している。
社会保障改革は、給付を削減して財政支出を抑える改革だけを意味しない。保障を受けていない者への適用拡大、給付水準の引上げ、新たな社会的リスクへの対応、所得再分配の強化、制度間の格差是正、手続の簡素化、サービスの質の改善なども含まれる。経済協力開発機構（OECD）は、社会保障制度の改革を検討する際の主要な観点として、社会的ニーズ、制度の適用範囲、有効性、財政的持続可能性、制度間の整合性を挙げている。
概念 国際労働機関（ILO）は、社会保障または社会的保護の基本的な機能を、所得保障と医療へのアクセスの確保に区分している。ILOの用法では、社会保障制度には、拠出制の社会保険、税を財源とする給付、社会扶助、普遍的給付などが含まれる。
社会保障制度は国ごとに、対象とする社会的リスク、給付の種類、社会保険料と税の組合せ、公的部門と民間部門の役割、中央政府と地方政府の権限配分が異なる。このため、OECDは、社会保障改革について、すべての国へ共通する単一の制度設計を示すのではなく、各国の制度の発展段階、社会的ニーズ、行政能力、政治的優先順位に応じて検討する必要があるとしている。
改革は、既存制度の給付額や保険料率だけを変更する給付・負担の調整と、制度の対象者、財源、運営主体、給付方式または提供体制を変更する構造改革に分けて説明されることがある。年金制度では、支給開始年齢、保険料率、給付算定式、物価・賃金への連動方法を変更する改革と、賦課方式・積立方式の組合せや制度体系そのものを変更する改革がある。医療・介護では、患者・利用者負担の変更だけでなく、保険者の再編、医療機関・介護事業者への支払方式、病床機能、地域におけるサービス提供体制なども改革対象となる。
改革の目的 適用範囲の拡大 社会保障制度の適用範囲には、法令上制度の対象となっている法的適用と、実際に給付を受けられる実効的適用がある。法令上は対象であっても、加入条件、保険料の未納、申請手続、情報不足、行政能力の不足などによって実際に給付を受けられない場合がある。
適用拡大の方法には、加入要件の緩和、短時間労働者・自営業者・非正規雇用者への社会保険の拡大、無拠出給付の導入、所得制限の変更、申請手続の簡素化、自動給付、制度に関する周知の改善などがある。世界銀行は、低・中所得国では依然として社会保障を受けられない者が多く、適用範囲、給付の十分性、財源の不足を同時に解消する必要があるとしている。
給付の十分性 給付の十分性は、給付が貧困や所得喪失をどの程度防ぎ、医療、介護、住居、子育てなどの必要を満たしているかを表す。給付額が低い場合、制度の適用を受けていても、生活保障として十分に機能しないことがある。
OECDは、社会保障制度の有効性を評価する際、給付水準、貧困線との関係、制度の適用範囲、所得階層別の受益状況、制度利用者の需要を検討している。年金改革では、将来の財政収支を安定させるために給付水準を調整すると、高齢者の所得保障が弱まる場合があるため、財政的持続可能性と給付の十分性の双方が検討される。
財政的持続可能性 社会保障制度の財政的持続可能性は、将来にわたり給付に必要な財源を確保し、過度な保険料・税負担や財政赤字を生じさせずに制度を運営できるかを表す。人口高齢化は、年金、医療、介護の受給者を増加させる一方、保険料や税を負担する生産年齢人口を減少させることがある。
財政的持続可能性を高める方法には、保険料率や税負担の引上げ、給付算定式の変更、支給開始年齢の引上げ、所得・資産に応じた負担、給付対象の重点化、予防医療、後発医薬品の利用、医療・介護提供体制の効率化などがある。OECDは、人口高齢化、雇用形態の変化、家族構成の変化、技術革新および気候変動が、社会保障の財源、適用範囲、給付の十分性に影響するとしている。
公平性と所得再分配 社会保障改革では、所得階層、世代、性別、雇用形態、家族構成、地域などによる給付と負担の差が検討される。社会保険料を定額または所得に対して一定の上限付きで課す制度では、低所得者または上限を超える高所得者の負担率が他の所得層と異なる場合がある。
また、正規雇用者と非正規雇用者、被用者と自営業者、単身世帯と扶養家族を持つ世帯などについて、加入制度や給付内容が異なる場合がある。制度間の格差を縮小するため、被用者保険の適用拡大、保険制度の統合、税を財源とする最低保障、保険料軽減などが用いられる。
制度の効率性と整合性 複数の給付制度が異なる省庁や地方公共団体によって運営されている場合、対象者や給付内容の重複、制度間の空白、複雑な申請手続、行政費用の増加が生じることがある。OECDは、社会保障制度の改革において、個々の制度の有効性だけでなく、制度相互の整合性、雇用・税制・教育・保健政策との連携を検討する必要があるとしている。
主な手法 加入要件と受給要件の変更 社会保険では、労働時間、賃金、企業規模、雇用期間、年齢、保険料納付期間などが加入・受給要件として設定される。改革では、これらの要件を変更することで、適用範囲または給付対象を拡大・縮小する。
無拠出給付や社会扶助では、所得、資産、家族構成、障害、就労能力などを受給要件とする場合がある。所得制限を厳しくすると支出を対象者へ集中できる一方、制度から漏れる者や、所得が基準をわずかに上回ることで給付を失う者が生じることがある。
給付水準と算定方法の変更 現金給付では、定額給付、所得比例給付、最低保障、所得制限付き給付などが用いられる。年金では、加入期間、保険料納付額、過去の賃金、支給開始年齢、物価・賃金の変動などを給付額に反映する。
給付水準を経済や人口の変化に応じて自動調整する制度もある。日本の公的年金では、2004年改正によって、被保険者数の減少と平均余命の伸びを給付額の改定へ反映するマクロ経済スライドが導入された。
財源と負担の変更 社会保障の財源には、社会保険料、一般税収、目的税、利用者負担、積立金の運用収入などがある。改革では、保険料率、保険料の算定基礎、国庫負担、地方負担、患者・利用者負担、給付への課税などが変更される。
税を財源とする制度は、社会保険へ加入していない者も対象にしやすい。一方、保険料を財源とする制度は、拠出と給付の関係を明示できるが、非正規雇用者、自営業者、失業者などの適用や負担が課題となる場合がある。ILOは、普遍的な社会保障を実現するため、多くの国が社会保険と税財源制度を組み合わせているとしている。
年金制度改革 年金改革の主な手法には、保険料率の変更、支給開始年齢の引上げ、早期受給の減額と繰下げ受給の増額、給付算定式の変更、物価・賃金への連動方法の変更、最低年金の導入、積立金の運用方法の変更、被用者年金制度の統合、加入対象の拡大などがある。
ILOの『世界社会保護報告2024–26』によれば、2013年から2023年までに各国政府が公表した年金支出抑制・財源調整策には、支給開始年齢の引上げ、早期受給の抑制、受給資格期間の変更、給付算定式・物価連動の変更、保険料率の引上げなどが含まれていた。
医療・介護制度改革 医療・介護制度では、保険料と利用者負担だけでなく、サービス提供者への支払方式、診療報酬・介護報酬、病床数、医療機関の機能分化、在宅医療、予防、医薬品価格、介護人材、地域間の資源配分などが改革対象となる。
高齢化によって医療・介護需要が増加する一方、サービスを提供する労働力が減少する場合、単純な給付削減だけでは必要なサービスを維持できない。OECDは、日本について、医療・介護制度の財政的持続可能性とともに、病床数、入院期間、医療従事者、データ基盤、地域における提供体制の効率化を検討する必要があるとしている。
制度運営とデジタル化 社会保障のデジタル化には、加入記録の統合、所得情報との連携、オンライン申請、自動給付、重複給付の確認、不正受給の防止、給付対象者への案内などが含まれる。OECDは、デジタル化によって制度へのアクセスを改善できる一方、個人情報保護、情報セキュリティ、デジタル機器を利用しにくい者への対応が必要としている。
国際的な原則 ILOの「社会保障（最低基準）条約」（第102号条約）は、医療、疾病給付、失業給付、老齢給付、業務災害給付、家族給付、出産給付、障害給付、遺族給付の9分野について最低基準を定めている。
2012年に採択されたILOの「社会的保護の床勧告」（第202号勧告）は、すべての者に少なくとも必要不可欠な医療と生涯を通じた基礎的所得保障を確保し、その上でより高い水準の社会保障を段階的に実現する方針を示している。
同勧告は、給付の十分性と予測可能性、差別の禁止、男女平等、受給者の権利と尊厳、国家の主要な責任、社会的対話、透明な運営、財政・経済上の持続可能性などを原則として掲げている。したがって、国際労働基準上の社会保障改革は、財政支出の抑制だけでなく、普遍的な適用、適切な給付、権利保障および持続可能な財源を組み合わせるものとされる。
評価上の論点 給付と負担の配分 社会保障改革では、誰の給付を増減し、誰の保険料・税・利用者負担を増減するかが問題となる。改革による財政効果が同じでも、現役世代、高齢者、低所得者、高所得者、子育て世帯、単身世帯などへの影響は異なる。
給付削減や利用者負担の引上げは財政支出を抑制する一方、低所得者が必要な医療・介護サービスを利用しにくくなる可能性がある。このため、所得に応じた負担上限、保険料軽減、最低給付、特定の弱者に対する除外措置などが併用されることがある。
世代間公平 賦課方式を中心とする年金・医療制度では、その時点の現役世代が高齢者への給付を支えるため、人口構造の変化によって世代ごとの給付と負担が変化する。世代間公平の評価には、保険料・税負担だけでなく、年金、医療、介護、教育、子育て支援など、生涯を通じた給付と負担を考慮する必要がある。
将来世代の負担を抑えるために現在の給付を削減すると、現在の受給者の生活へ影響する。一方、現在の給付を維持するために債務または将来の保険料・税負担を増やすと、将来世代の負担が増加する。このため、改革の実施時期、経過措置、既受給者と将来受給者への適用方法が争点となる。
就労への影響 保険料、所得制限、配偶者控除、扶養認定、給付の減額基準などは、就業時間や所得の選択に影響する場合がある。一定の所得を超えると保険料負担が急増したり給付を失ったりする仕組みは、「壁」と呼ばれる就労抑制を生じさせることがある。
一方、失業給付や生活保障を過度に縮小すると、失業者が技能や条件に合わない仕事へ急いで就職しなければならなくなる場合がある。ILOは、失業時の所得保障を職業訓練、職業紹介、積極的労働市場政策と連携させる必要があるとしている。
改革の実施と政治的受容 社会保障制度は多数の加入者、受給者、医療・介護提供者、雇用主、地方公共団体などに関係するため、制度変更によって利益または負担を受ける集団が広い。長期的な財政効果が期待される改革でも、短期的には給付削減や負担増加が生じる場合がある。
制度変更を段階的に実施する経過措置は、急激な影響を緩和できる一方、改革効果の発現を遅らせ、世代や生年月日による制度差を複雑化させることがある。ILOの第202号勧告は、社会保障政策の策定・実施における社会的対話と関係者の参加を原則の一つとしている。
日本 制度の形成と拡充 日本の社会保障制度は、第二次世界大戦後の生活困窮者対策を経て整備された。1946年の旧生活保護法、1947年の児童福祉法、1949年の身体障害者福祉法は「福祉三法」と呼ばれ、戦後初期の社会福祉制度の基礎となった。
1961年には、国民健康保険と国民年金の全国的な実施により、国民皆保険・国民皆年金が実現した。厚生労働省は、現在の社会保障制度の骨格が、高度経済成長期であった1960年代から1970年代に形成されたとしている。
1973年には、老人医療費支給制度の拡充、年金給付の改善、高額療養費制度の創設などが行われ、同年は「福祉元年」と呼ばれた。一方、第一次石油危機後に経済成長が鈍化し、高齢化が進行すると、給付拡大を中心とした制度から、給付と負担の均衡や制度間の公平を重視する改革へ移行した。
1980年代以降の制度調整 1985年の年金制度改正では、全国民共通の基礎年金が創設され、厚生年金などの被用者年金は基礎年金に上乗せする制度へ再編された。また、給付水準の調整、専業主婦を国民年金の第3号被保険者とする制度、女性本人名義の基礎年金などが導入された。
高齢化、核家族化、介護期間の長期化などを背景として、2000年4月には介護保険制度が創設された。介護保険は、従来の老人福祉と老人医療に分かれていた介護サービスを統合し、社会保険方式によって介護を社会全体で支える制度として導入された。
2004年の年金制度改正では、将来の保険料水準に上限を設け、その財源の範囲内で給付水準を調整する年金財政の枠組みとマクロ経済スライドが導入された。2009年度には基礎年金の国庫負担割合が2分の1へ引き上げられ、2014年度から消費税収を財源として恒久化された。
社会保障・税一体改革 2010年代初頭には、少子高齢化、非正規雇用の増加、家族形態の変化、社会保障給付費の増加および国・地方の財政悪化を背景として、社会保障制度と税制を同時に見直す社会保障と税の一体改革が進められた。
2012年8月に成立した社会保障制度改革推進法は、安定財源を確保しながら、受益と負担の均衡が取れた持続可能な社会保障制度を確立することを目的とした。同法は、社会保障の機能強化、給付の重点化、制度運営の効率化を同時に行うこと、年金・医療・介護では社会保険制度を基本とすること、社会保障に係る国・地方の負担の主要な財源として消費税・地方消費税収を充てることを基本方針とした。
同法に基づいて社会保障制度改革国民会議が設置され、2013年8月に報告書を取りまとめた。政府はその審議を踏まえて、同年に「持続可能な社会保障制度の確立を図るための改革の推進に関する法律」を成立させ、子ども・子育て支援、医療、介護、年金などの改革日程を定めた。
一体改革では、消費税率引上げによる財源を、基礎年金の国庫負担、子ども・子育て支援、医療・介護提供体制、低所得者の保険料軽減などへ充てることとされた。年金では、短時間労働者への厚生年金・健康保険の適用拡大、受給資格期間の短縮、年金生活者支援給付金などが実施された。
全世代型社会保障 2019年に政府は全世代型社会保障検討会議を設置し、社会保障を高齢者中心の制度として捉えるのではなく、子ども、子育て世代、現役世代、高齢者を対象とする制度へ再構成する方針を掲げた。改革には、幼児教育・保育の無償化、高等教育の修学支援、被用者保険の適用拡大、後期高齢者の医療費窓口負担、働く高齢者の年金制度などが含まれた。
2021年には、一定所得以上の後期高齢者の医療費窓口負担を1割から2割へ引き上げることなどを定めた「全世代対応型の社会保障制度を構築するための健康保険法等の一部を改正する法律」が成立した。
政府は2021年に全世代型社会保障構築会議を設置し、勤労者皆保険、女性の就労、子育て支援、医療・介護提供体制、地域共生社会などを検討した。2022年12月に同会議が報告書を取りまとめ、2023年12月には政府が「全世代型社会保障構築を目指す改革の道筋」を決定した。
改革工程では、短時間労働者への被用者保険適用拡大、医療・介護保険における能力に応じた負担、地域医療構想、医療・介護分野の人材確保、かかりつけ医機能、子育て支援、生活困窮者支援などが検討対象となった。厚生労働省の社会保障審議会は、各制度を担当する部会において改革工程の具体化を進めている。
2025年の年金制度改正 2025年6月には、「社会経済の変化を踏まえた年金制度の機能強化のための国民年金法等の一部を改正する等の法律」が成立した。改正には、短時間労働者などへの被用者保険の適用拡大、在職老齢年金の支給停止基準の見直し、遺族厚生年金の男女差の解消、標準報酬月額の上限引上げ、個人型確定拠出年金の加入可能年齢の引上げ、将来の基礎年金水準に関する措置などが含まれた。
OECDは2026年の対日経済審査で、日本の年金改革について、制度の財政的持続可能性と高齢者の所得保障を両立させる必要があるとした。また、医療・介護については、高齢化による支出増加に対応するため、所得・資産に応じた負担、医療提供体制の効率化、データ基盤の整備、予防および介護サービスの改善を提案している。
関連項目 社会保障 社会保険 福祉国家 社会保障と税の一体改革 国民皆保険 国民皆年金 年金改革 医療制度改革 介護保険 財政の持続可能性 歳出改革 所得再分配 ベーシックインカム
脚注