miniatyr|stående|En typisk skylt vid en inre eller yttre gräns i Schengenområdet. Schengensamarbetet är ett fördjupat samarbete inom Europeiska unionen med huvudsyftet att upprätthålla ett område utan inre gränskontroller – Schengenområdet – för att underlätta fri rörlighet av varor, tjänster och personer.
Utöver avskaffandet av inre gränskontroller innefattar samarbetet bland annat en gemensam viseringspolitik för utfärdande av visum och gemensamma villkor för tredjelandsmedborgares rörelsefrihet mellan medlemsstaterna. Samarbetet omfattar även en rad kompensatoriska åtgärder som syftar till att förhindra negativa effekter till följd av de avskaffade gränskontrollerna, såsom gränsöverskridande brottslighet. Dessa åtgärder innefattar bland annat förstärkta gränskontroller vid de yttre gränserna, ett förstärkt polissamarbete och straffrättsligt samarbete samt viss gemensam lagstiftning för vapen och narkotika.
Inom Europeiska unionen har följande 25 medlemsstater avskaffat sina gränskontroller vid de inre gränserna: Belgien, Bulgarien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. Även Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz ingår i Schengenområdet genom särskilda associeringsavtal; i detta sammanhang är dessa länder och deras medborgare därför likvärdiga med unionens medlemsstater respektive unionsmedborgare. Därutöver har de europeiska mikrostaterna Andorra, Monaco, San Marino och Vatikanstaten samt de danska självstyrande områdena Färöarna och Grönland öppna gränser gentemot Schengenområdet.
Avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna inom Schengenområdet hindrar inte medlemsstaterna från att kräva att alla personer innehar eller bär på sig identitetshandlingar som styrker deras rätt att uppehålla sig på medlemsstaternas territorium. Det hindrar inte heller säkerhetskontroller vid transportnav, såsom hamnar och flygplatser, så länge samma kontroller utförs vid inrikesresor.
Historia
miniatyr|En minnesplats i Schengen, Luxemburg, över undertecknandet av Schengenavtalet. De första initiativen till att avskaffa de inre gränskontrollerna inom Europeiska gemenskaperna – Europeiska unionens föregångare – togs vid Europeiska rådets sammanträde i Paris den 9–10 december 1974, då gemenskapernas stats- eller regeringschefer enades om att utreda möjligheterna till att inrätta en passunion. Vid denna tidpunkt ingick redan sex av medlemsstaterna i olika regionala passunioner; Belgien, Luxemburg och Nederländerna i Benelux-passunionen, Irland och Storbritannien i den gemensamma resezonen och Danmark i den nordiska passunionen (med de övriga nordiska länderna).
Mot bakgrund av Europeiska rådets slutsatser presenterade Europeiska gemenskapernas kommission en rapport om inrättandet av en passunion den 3 juli 1975. Rapporten föreslog dels inrättandet av ett gemensamt europeiskt pass, dels avskaffandet av de inre gränskontrollerna. Medan en enhetlig utformning av pass utarbetades genom en serie resolutioner från Europeiska rådet under 1980-talet, blockerades förslaget om att avskaffa de inre gränskontrollerna av framför allt Storbritannien.
Istället antog Europeiska gemenskapernas råd och medlemsstaterna en icke-bindande resolution den 7 juni 1984 om att enbart lätta på gränskontrollerna. Året därpå presenterade kommissionen ett nytt förslag till ett rättsligt bindande direktiv för att förenkla gränspassage mellan medlemsstaterna, men inte heller detta förslag kunde erhålla det enhälliga stöd som krävdes från medlemsstaterna för att det skulle kunna antas. Samtidigt var framför allt Frankrike och Västtyskland alltmer angelägna om att ändå lätta på sina inbördes gränskontroller och valde därför att istället genomföra detta genom ett separat bilateralt avtal som undertecknades den 13 juli 1984 i Saarbrücken, Västtyskland.
Schengenavtalet Det bilaterala samarbetet mellan Frankrike och Västtyskland kom snabbt att även inkludera Benelux-länderna, som redan ingick i en egen passunion. Vid ett möte den 12 december 1984 påbörjades förhandlingar om att helt avskaffa de inbördes gränskontrollerna mot bakgrund av det fransk-tyska avtalet. Den 14 juni 1985 undertecknade företrädare för Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland Schengenavtalet på fartyget Princess Marie-Astrid på floden Mosel i närheten av orten Schengen i Luxemburg, i närheten av trelandspunkten mellan Luxemburg (Benelux), Frankrike och Västtyskland. Därmed skapades Schengensamarbetet.
Schengenavtalet innefattade en rad olika åtgärder som skulle vidtas både på kort och på lång sikt. Bland annat skulle medlemsstaternas viseringspolitik börja harmoniseras och deras inre gränskontroller förenklas. Samtidigt stakades vägen mot ett totalt avskaffande av de inre gränskontrollerna ut.
Schengenkonventionen och avskaffandet av de inre gränskontrollerna Även om avsikten med Schengenavtalet var att slutligen avskaffa de inre gränskontrollerna förverkligades inte detta mål förrän genom Schengenkonventionen, som undertecknades den 19 juni 1990 i Schengen. Genom konventionen fastställdes bestämmelser om bland annat avskaffandet av de inre gränskontrollerna, förstärkandet av de yttre gränskontrollerna och inrättandet av Verkställande kommittén. Från början var ambitionen att konventionen skulle bli fullt tillämplig den 1 januari 1993, men detta försenades på grund av problem med genomförandet av diverse olika åtgärder som krävdes för att möjliggöra ett avskaffande av de inre gränskontrollerna. Genom ett beslut i Verkställande kommittén blev konventionen slutligen fullt tillämplig i Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland samt Portugal och Spanien, som hade anslutit sig till samarbetet under 1990-talet, den 26 mars 1995 och de inre gränskontrollerna mellan dessa länder avskaffades. Därmed skapades Schengenområdet.
Även Grekland, Italien och Österrike samt de nordiska länderna anslöt sig till Schengenavtalet och Schengenkonventionen under 1990-talet och deras inre gränskontroller mot andra Schengenländer upphörde mellan 1997 och 2001. Island och Norge blev de första länderna att associeras till Schengensamarbetet genom särskilda associeringsavtal, utan att vara en del av Europeiska unionen.
Införlivandet inom Europeiska unionen Genom europeiska enhetsakten hade en fördragsbestämmelse införts i fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen om att en inre marknad bestående av ett område utan inre gränser med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital skulle inrättas senast den 1 januari 1993. Kommissionen tolkade detta som att det innefattade ett avskaffande av de inre gränskontrollerna inom Europeiska gemenskaperna. I maj 1992 konstaterade kommissionen att arbetet med att förverkliga fri rörlighet för varor, tjänster och kapital framskred på ett önskvärt sätt, medan förhandlingarna om fri rörlighet för personer gick betydligt trögare. Till exempel kunde inte rådet enas om de olika nödvändiga kompensatoriska åtgärderna som krävdes för att avskaffa de inre gränskontrollerna, såsom gemensamma bestämmelser för gränskontrollerna vid de yttre gränserna och villkoren för tredjelandsmedborgares rörelsefrihet mellan medlemsstaterna. Den 1 januari 1993 hade kommissionen fortfarande inte lagt fram något förslag till att avskaffa de inre gränskontrollerna, vilket ledde till att Europaparlamentet väckte en passivitetstalan mot kommissionen vid EG-domstolen. I juli 1995 presenterade kommissionen slutligen ett förslag till direktiv om avskaffandet av de inre gränskontrollerna (vilket ledde till att domstolen avskrev parlamentets passivitetstalan). Dock kunde inte heller detta förslag antas av rådet på grund av fortsatt motstånd från framför allt Storbritannien.
Under förhandlingarna om Amsterdamfördraget diskuterades möjligheterna att istället införliva Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar. För att undvika ytterligare blockering från Storbritannien infördes en ny möjlighet till så kallade fördjupade samarbeten. På så sätt kunde Storbritannien (och Irland) välja att fortsätta stå kvar utanför hela eller delar av samarbetet, samtidigt som övriga medlemsstater tilläts att genomföra och utveckla Schengensamarbetet inom unionens institutionella ramverk. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, ersattes följaktligen Verkställande kommittén med Europeiska unionens råd som Schengensamarbetets beslutande institution och Schengensekretariatet integrerades med generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd.
Genom införlivandet blev Schengenregelverket en integrerad del av unionens regelverk, som måste godtas fullt ut av varje ny medlemsstat. Eftersom vissa tekniska kriterier måste uppfyllas innan Schengenregelverket blir fullt tillämpligt i ett land innebar dock införlivandet inte att alla medlemsstater omedelbart avskaffade sina inre gränskontroller. Under 2007 avskaffades de inre gränskontrollerna för Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern, som hade anslutit sig till unionen den 1 maj 2004. Genom särskilda associeringsavtal anslöt sig även Liechtenstein och Schweiz. Under 2011 konstaterade Europeiska kommissionen att även Bulgarien och Rumänien uppfyllde de tekniska kriterierna för att ansluta sig till Schengenområdet, vilket bekräftades av Europeiska unionens råd samma år. Anslutningen till Schengenområdet och avskaffandet av de inre gränskontrollerna blockerades dock av vissa medlemsstater i rådet av politiska skäl.
I oktober 2019 konstaterade kommissionen att även Kroatien uppfyllde de tekniska kriterierna, vilket bekräftades av rådet i december 2021. Landet anslöt sig följaktligen till Schengenområdet den 1 januari 2023. Utvärderingen av Cyperns fullgörande av de tekniska kriterierna inleddes efter begäran av den cypriotiska regeringen 2019. I slutet av december 2023 antog rådet slutligen, efter mer än tio år av förhandlingar, det formella beslutet om upphävandet av gränskontrollerna vid de inre luft- och sjögränserna för Bulgariens och Rumäniens del från och med den 31 mars 2024. Detta följdes av ett beslut i december 2024 om avskaffandet av de kvarstående gränskontrollerna vid de inre landgränserna mellan Bulgarien, Rumänien och övriga Schengenområdet från och med den 1 januari 2025.
Flyktingkrisen och covid-19-pandemin
I samband med flyktingkrisen 2015 drabbades Schengenområdet av sin dittills största kris. Det stora antalet asylsökande, som tog sig in i Schengenområdet via framför allt Grekland, ledde till att flera medlemsstater tillfälligt återinförde gränskontroller vid sina inre gränser. Till följd av terrordåden i Paris i november 2015 införde även Frankrike inre gränskontroller. Genom ett särskilt förfarande gav Europeiska unionens råd i maj 2016 klartecken till Danmark, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike att förlänga sina gränskontroller i upp till ett halvår utöver den period som normalt tillåts enligt Schengenkodexen. Denna period förlängdes därefter i tre omgångar och sträckte sig fram till november 2017. Samtidigt kritiserades Grekland för sina brister i bevakningen av den yttre gränsen, och Europeiska kommissionen uppmanade Grekland att vidta 50 olika åtgärder för att komma till rätta med sina problem. Trots försök från kommissionen att få de andra medlemsstaterna att istället stärka det gränsöverskridande polissamarbetet och övergå till poliskontroller vid framför allt stora transportleder, kvarstod de redan införda inre gränskontrollerna.