公共部門の労働組合（こうきょうぶもんのろうどうくみあい、）は、国、地方政府、公営企業その他の公的機関に雇用される労働者の勤務条件および職業上の利益を代表する労働組合またはこれに相当する職員組織の総称である。狭義には公務員労働組合、公務員労組とも呼ばれるが、公共部門には、法令上の公務員に加えて、公営企業、教育、医療その他の公共サービスに従事する労働者が含まれる場合があり、その範囲は各国の制度によって異なる。
国際労働機関（ILO）の「1978年の労働関係（公務）条約」（第151号条約）は、「公務員団体」を、その構成を問わず、公務員の利益を促進し擁護することを目的とする団体と定義している。同条約は、公務員団体の結成と活動に対する保護、行政当局からの独立、勤務条件の決定に関する交渉または参加、労働紛争の解決手続などを定めている。
公共部門では、賃金、雇用、年金、配置などが政府予算や法律と結び付いているため、労働組合の活動が団体交渉だけでなく、議会への働きかけ、政策提言、選挙運動などの政治活動へ及ぶことがある。この活動は公務員の利益を代表する手段として位置付けられる一方、公共部門の労働者が、自らの雇用条件を決定する政治家の選挙へ組織的に関与することの是非、財政支出や公共サービスへの影響、組合員以外の職員からの組合費徴収などをめぐって論争がある。
用語と範囲 ILO第151号条約は、原則として公的機関に雇用されるすべての者へ適用される一方、政策決定や管理に関与する高位の職員、機密性の高い職務に就く者、軍隊および警察への保障の適用範囲を国内法で定めることを認めている。公務員の法的地位、中央政府と地方政府の関係、公営企業や独立機関の位置付けが国によって異なるため、「公共部門の労働組合」が組織する労働者の範囲も一様ではない。
組織形態には、行政機関ごとの組合、地方政府職員の組合、教員組合、警察官・消防職員の組合、医療従事者の組合、公営企業の組合、これらを束ねる産業別組織および全国的連合体などがある。法令上の公務員だけを組織する団体と、民間委託された公共サービスの労働者を含む団体が併存する場合もある。
日本の「職員団体」は、国家公務員法および地方公務員法が定める特定の法的区分である。これに対して「公共部門の労働組合」は、各国の公務員団体や、公営企業などで労働組合法制の適用を受ける労働組合も含めて扱う、より広い比較上の表現である。
組織率 経済協力開発機構（OECD）の28か国を対象とした集計では、2024年の労働組合組織率は、公共部門が41.3%、民間部門が10.1%であった。OECDは、公共部門における組織率が民間部門より大幅に高い一方、国別の制度や組織率には大きな差があるとしている。
組織率だけでは、労働組合が勤務条件へ及ぼす影響の大きさは判断できない。組合員でない職員にも労働協約を適用する制度、政府が賃金を法令で決定する制度、組合の団体交渉権が制限されていても協議制度が設けられている国などがあるためである。OECDも、組織率と労働協約適用率を区別し、団体交渉制度の違いを考慮する必要があるとしている。
国際労働基準 ILO第151号条約は、公務員が公務員団体への加入または活動を理由として不利益を受けないための保護を求めている。また、公務員団体が行政当局から完全に独立し、行政当局による設立、支配または資金援助を受けないことを求めている。
同条約第7条は、勤務条件について、公的機関と公務員団体との交渉、または公務員代表が勤務条件の決定へ参加できる方法の発展と利用を促進する措置を求めている。第8条は、労働紛争を当事者間の交渉、調停、仲裁など、独立性と公平性を備えた手続によって解決することを定めている。
同条約第9条は、公務員について、他の労働者と同様に、結社の自由を通常に行使するため不可欠な市民的権利および政治的権利を認める一方、その地位と職務から生じる義務に従うものとしている。
争議行為について、ILO結社の自由委員会は、公共部門に所属するという理由だけで、すべての労働者のストライキを一律に禁止すべきではないとの立場を示している。同委員会は、国家の名において権限を行使する公務員、または中断すれば住民の生命、安全もしくは健康を危険にさらす厳密な意味での不可欠業務については、争議権を制限または禁止できるとしている。その場合には、公平で迅速な調停・仲裁などの代償措置を設ける必要があるとしている。
活動内容 公共部門の労働組合は、賃金、勤務時間、休暇、労働安全衛生、定員、配置、昇進、懲戒、年金その他の勤務条件について、政府や公的使用者と交渉または協議する。個々の組合員に対する苦情処理、懲戒手続や労働紛争での代理、職場の安全や人員不足に関する調査も行う。
公共部門では、勤務条件の一部が法律、条例および議会の議決する予算によって決定されるため、労働組合が政府や議会に対して政策提言を行うことがある。前浦穂高は、日本の地方公務員について、首長と議会が人件費を含む予算の決定権を持つため、公務員労組による発言が政策参加の性格を持つと説明している。
前浦が三つの市役所を対象に行った事例研究では、労働組合が人員体制や機構改革について発言し、労使が住民サービスの向上という目的を共有して協議した事例が確認された。前浦は、これらの事例では、組合による政策参加が行政サービスの質と量の決定に寄与したと評価している。
各国の制度 日本
国家公務員法第108条の2は、「職員団体」を、職員が勤務条件の維持改善を図ることを目的として組織する団体またはその連合体と定義している。同法は、対象となる職員について、職員団体を結成すること、結成しないこと、加入することおよび加入しないことを認めている。地方公務員法第52条も、地方公務員の職員団体について同様の定義を置いている。
非現業の一般職国家公務員および地方公務員には団結権と当局との交渉制度が認められるが、団体協約を締結する権利と争議権は認められていない。現業職員などには別の労働関係法制が適用され、団体協約締結権が認められる一方、争議行為は禁止されている。警察職員、消防職員などには、団結権を含む権利の制限が設けられている。
日本の公務員労組による政治活動には、公務員個人に適用される政治的行為の制限との関係がある。前浦は、地方公務員労組が首長選挙や地方議会選挙へ関与する場合がある一方、法令が規制する「政治的行為」と、組合による選挙への関与が常に同一ではないと説明している。
アメリカ合衆国 アメリカ合衆国では、公務員の団結権、団体交渉権および交渉対象は、連邦、州および地方政府の制度によって異なる。ブリガム・フランゼンによれば、州・地方公務員の団体交渉を認める州法が広がった1960年代以降、公共部門の労働組合が急速に拡大した。
労働政策研究・研修機構の山崎憲は、アメリカの公共部門では人件費、福利厚生および年金などの支出に議会の承認が必要となるため、組合が団体交渉を補強する手段として議会対策や政治活動を行っていると説明している。また、2019年当時、主要な公共部門労組が政治的には民主党を支持していたと報告している。
影響に関する研究 公共部門の労働組合が賃金、雇用、公共支出および公共サービスへ及ぼす影響については、職種、対象地域、法制度および推計方法によって異なる研究結果が示されている。
フランゼンは、アメリカの州法改正の時期の違いを利用し、教員、消防職員および警察官の団体交渉権が報酬と雇用へ与えた影響を分析した。州固有の傾向を考慮した推計では、教員について給与、福利厚生および雇用への明確な影響はほとんど確認されなかった。消防職員については賃金への相当な正の影響が確認され、警察官については賃金への影響が比較的小さい一方、週労働時間が短縮された。
ティモシー・チャンドラーとラファエル・ゲリーは、アメリカの警察・消防労組について、選挙を通じた政治活動を考慮すると、団体交渉協約の有無だけから推計される組合員と非組合員の賃金・雇用格差が縮小すると報告した。両者は、警察・消防労組による選挙活動が賃金および雇用を左右する重要な要因になっていると結論付けた。
これらの研究は、公共部門労組の存在が一律に高賃金や雇用増加をもたらすことを示すものではない。職種ごとの労働市場、組合の政治活動、団体交渉制度、予算制度などを分けて分析する必要がある。
批判と論争 財政と民主的統制 公共部門では、使用者側の支出が税金や公的料金によって賄われ、賃金や人員が議会の決定する予算に影響する。このため、労使交渉の結果が組合と政府だけでなく、納税者、公共サービスの利用者および将来の財政負担にも及ぶことが、民間部門との相違として指摘されている。
政治学者のテリー・モーは、公務員が労働組合を通じて選挙へ影響を与える場合、本来は公務員を統制する立場にある政治家の選出や政策判断へ、公務員側が影響を及ぼすことになると論じた。モーは、アメリカの教員組合を対象とする分析から、この関係を、行政を統制する本人と行政官という通常の本人・代理人関係を変化させる「代理人の政治的権力」として説明している。
一方、公共部門労組による職場情報の提供や政策参加が、人員配置の改善、行政上の問題の発見および公共サービスの質の向上に寄与する場合もある。前浦は、日本の自治体を対象とした事例研究について、組合が単に自らの利益を求めるだけでなく、住民サービスの維持・改善を共通目的として当局と協議した事例を示している。
政治活動 公共部門労組が特定の政党や候補者を支援すると、勤務条件に関する交渉力と選挙上の影響力が結び付くことへの批判が生じる。特に、組合が支援した候補者が当選後に、組合員の賃金、年金、定員または団体交渉制度を決定する立場になる場合、その関係が利益相反に近いものになるとの議論がある。
アメリカでは、公共部門労組による民主党支持が政治的対立の対象となってきた。ただし、公共部門労組の政党との関係、政治活動の内容および法的制限は国や職種によって異なる。ILO第151号条約も、加盟国間の政治・社会・経済制度と公務制度に大きな相違があることを前提としている。
ILO第151号条約は、公務員団体の自由な活動に必要な政治的権利を認める一方、公務員の地位と職務から生じる義務に従うことを求めている。このため、政治的中立性を特に必要とする職種への制限と、組合としての政策提言や選挙活動の保障との均衡が制度上の争点となる。
ストライキと公共サービス 公共部門におけるストライキは、行政、交通、教育、医療、治安などのサービスを中断させ、労使関係の当事者ではない住民へ影響を及ぼす場合がある。このため、多くの国は、一定の公務員または不可欠業務について争議行為を制限し、最低限のサービス提供、事前通告、調停または仲裁などを定めている。
ILO結社の自由委員会は、住民に不便が生じることだけを理由に、公共部門全体の争議権を一律に禁止する立場を採っていない。同委員会は、禁止の範囲を国家権限を行使する公務員または厳密な意味での不可欠業務へ限定し、制限を受ける労働者に公平な紛争解決手続を保障することを求めている。
組合費と非組合員 一つの労働組合が交渉単位の全職員を代表する排他的代表制では、組合へ加入しない職員も交渉結果の適用を受ける。このため、非組合員にも交渉費用を負担させなければ、組合員だけが費用を負担するフリーライダー問題が生じるとの主張がある。一方、非組合員に組合費を負担させることは、本人が支持しない政策上・政治上の主張への資金提供を強制するとの批判がある。
アメリカ合衆国最高裁判所は2018年の「ジャナス対米国州・郡・市職員同盟事件」で、同意していない公共部門の非組合員から代理人手数料を徴収することは、合衆国憲法修正第1条に反すると判断した。多数意見は、公共部門の団体交渉自体が予算、税制、教育、福祉などの公共政策に関わる言論であるとした。
同判決の反対意見は、排他的代表となる労働組合には組合員と非組合員を公平に代表する義務があり、交渉と協約管理に必要な費用を非組合員にも負担させる制度には、フリーライダーを防ぎ、安定した労使関係を維持する合理性があると論じた。
関連項目 職員団体 労働組合 労働基本権 団結権 団体交渉 争議権 ストライキ 公務員 国際労働機関
脚注